求实创新 深化改革
—段正坤同志在全国公证工作改革与发展经验交流电视电话会议上的讲话
求实创新 深化改革
努力实现公证工作改革与发展的新突破
—段正坤同志在全国公证工作改革与发展经验交流电视电话会议上的讲话
（2002年7月12日）
同志们：
根据司法部党组的安排，我们召开这次电视电话会议。我们这次电视电话会议的主题是公证工作改革与发展，主要任务是高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”的要求，坚定不移地把公证工作改革引向深入，努力开创建设有中国特色的社会主义公证事业新局面。刚才，上海、山东、福建、吉林等省、市的同志关于本地区公证改革与发展的发言，生动地反映出公证改革为这些地区公证事业发展带来的变化，也现实地反映出改革工作的系统性、复杂性和艰巨性。他们所取得的成绩值得肯定，他们的经验和作法值得大家借鉴。实干中见成绩，鼓舞中受启发，希望大家再接再厉，坚定信心，全力推进公证工作改革。
今年5月，张福森部长在中国公证员协会第四次代表大会上的讲话已经明确地阐述了公证工作面临的形势和任务。现在，我代表司法部党组，就公证改革与发展讲四点意见：
一、公证改革两年来的进展情况和存在的问题
国务院批准我部下发实施的《关于深化公证工作改革的方案》明确了公证工作改革的指导思想和发展目标；提出了体制改革的总体思路；规范了公证处的内部运行机制；确定了管理体制改革的方向；阐述了建立高素质公证队伍的措施；表明了改革和优化公证工作方式、方法的基本途径。公证工作要力争用几年时间，建立起与社会主义市场经济相适应的公证体制，建立以《公证法》为核心的公证法律法规体系，使公证法律地位和效力更加明确，公证机构运行机制更加高效，公证业务门类更加齐全，公证工作方式、方法和公证管理更加科学合理，公证员队伍建设水平更加提高，公证的作用进一步得到社会的普遍承认和肯定。
围绕以改革促发展的公证工作主线，全国各级司法行政机关和广大公证人员努力学习、实践江泽民同志“三个代表”重要思想，在党中央、国务院的领导下，在各级党委、政府的支持下，按照改革方案的要求，锐意创新，积极推动公证改革，努力促进公证事业的发展，取得了显著的成绩。
首先，努力推动和实现公证体制的创新，为开创公证事业发展的新局面创造条件。根据改革方案的要求，现有符合条件的行政体制公证处向事业体制的转变正在不断取得新进展。截止到6月14日，全国已有956家公证处由行政体制改为了事业体制；与转制有关的财税配套措施相继出台并逐步落实，103家已转制公证处脱离了财政收支两条线管理开始依法纳税，并享受国家财税优惠政策。随着地方政府机构改革的推进，还有一大批公证处正在转制过程中。
其次，适应经济和社会发展对高素质法律人才的需要，公证队伍开始融入法律职业群体，公证员素质保障体系正在逐步确立。从今年起，公证员从通过国家统一司法考试的人员中选任，实现了公证队伍的高起点、高标准。《公证员职业道德基本准则》的制订施行，实现了公证员职业道德、执业纪律的标准化。公证队伍信用建设与自律活动出现了向深层次发展的良好趋势，对公证实务和理论的理性探讨渐成风气，行业整体水平相对提高。
第三，在围绕中心、服务大局、人民利益和社会效益优先原则指引下，公证法律服务在经济和社会生活各领域中的作用得到较好发挥。到2001年，全国办证总量已经连续四年超过1000万件。继承、遗嘱、委托、借款合同、证据保全等比较能够反映公证效力和作用的公证项目的办证量正在逐年上升。主办公证员制度的试行、公证书格式改革的开展，公证责任赔偿与公证职业责任保险制度的建立，为服务领域的巩固和开拓起到了良好的保障与促进作用。
第四，转变管理方式，提高管理水平，公证工作在探索建立行政管理与行业管理“两结合”管理体制上不断向前迈进。今年，司法部下发了《关于当前公证工作改革与发展若干问题的意见》和《关于中国公证员协会第四次代表大会换届工作的通知》，对建立、完善“两结合”管理体制提出了比较明确的目标。中国公证员协会第四次代表大会适应“两结合”管理体制的要求，修改了协会章程，从执业公证员的代表中选举产生了新一届常务理事，完善了协会机关建设。最近，中国公证网站正式开通。
第五，公证处的规范化建设取得了喜人的进步。今年5月，济南市公证处等17家公证处荣获部级文明公证处称号。全国共有38家公证处荣获部级文明公证处称号，其中包括上海市公证处、北京市公证处等一批规模、档次俱佳，服务、管理现代，为公证立法、行业规范和公证宣传无私奉献的公证处。另外，还有一批成立时间不长，但朝气蓬勃的公证处，如精于研究、勇于开拓，率先办理资金监管公证并取得一定成功经验的厦门鹭江公证处；为公证事业长远发展，积极组织、开展网络公证课题研究的南京市第三公证处等。
第六，公证法制建设取得较大进展。一是在司法部党组的高度重视和精心组织下，公证立法工作于今年4月重新启动。经过两个多月紧张而缜密的研究、论证，《中华人民共和国公证法（送审稿）》已正式上报国务院。二是先后修订、制订出台了一批适应公证发展需要的部颁规章，如《公证程序规则》、《公证机构办理抵押登记办法》、《遗嘱公证细则》等。
但是，在公证改革不断深入的同时，还存在一些不容忽视的现象。一是公证机构改革力度还不够大，很多符合改制条件的公证处还没有改制，其中包括个别经济相对发达地区的公证处。二是已改制的公证处配套措施落实不力，一些公证处改为事业体制后，人事、财务管理等没有及时进行相应改革。三是公证管理工作滞后，公证队伍素质整体水平不高。这些现象与公证改革与发展的要求不相和谐，亟需在今后的工作中下大力气解决。
二、把握目标，努力推进，全面实现公证机构改革的新突破
公证机构组织形式的改革是当前改革的工作重点，是公证事业发展的瓶颈之一。去年9月，张福森部长在全国公证工作改革座谈会上明确指出：“公证行业能否适应时代发展的要求，在实践‘三个代表’中发挥更大作用，关键取决于公证事业自身的发展，而要实现发展必须进行改革。”一个行业的发展必须要摆脱旧的、不合理的羁绊，在改革创新中实现发展。公证机构改革的方向是在全面总结公证工作重建20年来实践经验的基础上，经反复研究论证后确定的，是公证工作适应社会主义市场经济和发挥服务、沟通、公证、监督职能的客观要求。
，公证机构改革是一场攻坚战，要取得最后的胜利首先必须打赢思想观念这一仗。改革方案实施后，司法部多次重申了符合条件的行政体制的公证处要尽快改为事业体制，并与地方政府机构改革同步的要求，强调要积极、稳妥地整体推进公证改革。当前最实际、最迫切的任务就是保证符合条件的公证处在地方政府机构改革中实现向事业体制转变。这是公证改革中十分关键的一步，只有走出去公证处才能真正成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利事业法人。也只有走出去，公证事业才能摆脱羁绊，才有下一步发展的基础。
现在，对公证机构改革的犹豫总体上来自内部两个方面，一是基层司法行政机关，二是公证人员。前者以为，公证处改为独立事业法人就不好管了，司法行政机关的职能就被削弱了；作为弥补司法行政机关经费不足的公证收费会从此中断。而后者则关心改制后的收入分配问题。
对此，作为行政主管部门的司法行政机关，首先应该对公证事业与司法行政事业的发展有长远的认识。通过公证机构改革，使其成为独立事业法人，这是公证事业发展的奠基之举，长远之策。作为司法行政事业的重要组成部分，公证事业发展成为法律服务市场上不可或缺的生力军，不仅是司法行政工作的成就，也是司法行政事业稳定与发展的有利条件之一。其次，要树立正确的行政管理意识。一是要摆正司法行政机关在公证工作管理中的位置；二是理清对公证工作该怎么管、管什么。当前，基层司法行政机关一方面要把握好国家涉及公证工作的方针政策并加以贯彻落实，在改革中积极帮助公证处，协调各方，解决遇到的问题。另一方面，要支持公证处依法办证，监督其业务活动，处罚违法违规人员等。总之，司法行政机关与公证处之间既有相互支持的良性互动关系，也有管理者与被管理者之间的关系，“不好管了”也许正是监管者要管的理由，职能削弱之说并不成立。
对公证人员关心的问题，应该说，不管公证机构组织形式如何，其行使的公证职能均来自国家的法律。关心个人利益本无可厚非，但公证人员必须要牢记，公证机构是公益性、非营利事业法人，任何时候都要把社会效益放在位。如果带着赚钱的目的转制，必然会出现问题，从而损害公证事业的发展，损害其他公证人员的根本利益。
总之，我们现在所做的一切都是为了今后公证事业的发展。符合条件的公证处完成向事业体制的转变是当前整个公证改革中的核心。如果不改，不仅已有的改革配套措施落实不了、落实了的效果也会打折扣，而且公证改革的结果还会与大家的预期产生差距。对此，各级司法行政机关和广大公证人员都要有清楚的认识，共同担负起公证改革与发展的历史重任。
第二，严格掌握界限，切实做好符合条件的公证处向事业体制转变的工作。改革方案明确要求要确保公证改革积极稳妥地进行。“积极”应体现在对改制的思想与行动上，凡符合改为事业体制条件的公证处，在本地区政府机构改革中一律改为事业体制。从改革方案实施之日至《公证法》实施之日这个改革过渡期内，达到改制条件的应当及时改制。对在改革过渡期内继续保留行政体制的公证处，其公证人员主动要求改为事业体制的应当予以鼓励和支持。“稳妥”则体现在改制过程中的工作方式方法上，要通过一系列配套措施的制订、落实，解决好人事、财税、资产等问题，真正使公证处成为改革方案所要求的独立事业法人。另外，对不符合改制条件、保留行政体制的公证处，在管理上也不能象对司法局的行政科室一样进行管理，而要引进一些灵活的机制，激发公证处的活力。
第三，改制公证处要真正实现体制和机制的转变。各种社会主体在享有法律赋予的权利的同时，也应当独立承担相应的义务，这是现代社会中的一个基本规则。公证处依法行使国家公证职能，就要对当事人、社会和国家负责。公证处只有实现从行政依附型向事业独立型的转变，才能满足权利与义务相一致的要求。因此，改制不能仅仅是翻牌，还有各种深刻的变革。除了公证处登记为事业法人外，归纳起来，还要从以下几个条件来把握：
⒈人事权。除公证处主任由主管司法行政机关从在职的公证员中择优聘任外，包括副主任在内的其他公证员的聘任及其他人员的聘用由公证处根据需要、按照规定自主决定。
⒉财产权。作为独立事业法人，公证处应当拥有自己的法人财产。并依法纳税。任何组织、个人都不能随意处理公证处的财产。司法行政机关也不准随意索取公证处的业务收费。
⒊业务自主权。公证处、公证人员依法开展业务活动，以及公证处内部自律性民主管理活动，由公证处、公证人员自主决定，依法进行。任何单位、个人不能非法干预。
第四，公证处新组织形式试点工作要继续探索、实践，并在已有经验的基础上完善、提高。合作制等新组织形式的试点，属于改革方案规定的公证处新组织形式的探索模式。目前，这种新的组织形式还处在探索阶段，各地司法行政机关要加强对这类公证处的管理、指导和监督。因实践经验的不足、理论研究不成熟、政策不配套、社会认知度不高等因素，一些人可能会对这种组织形式产生这样或那样的误解，这类组织形式的公证处也可能会出现这样或那样的问题。作为主管的司法行政机关和行业协会要及时给予指导、帮助，替他们排难解忧，克服困难、解决问题，不要抱着放任不管的态度。目前，对这类公证处的管理与指导在某种程度上是个空白，特别是在政策指导、人员监管方面跟不上。凡有试点的地方，司法行政机关一定要下力气，真正去进行研究探索，总结出实践的经验来。我们计划在今年年内召开全国合作制公证处试点工作座谈会，总结一段时间来试点工作的经验，研究下一步的规范和完善工作。当前，新组织形式试点工作的主要任务是：大胆探索，认真实践，及时总结，不断规范，确保质量，服务社会。
三、全力落实和完善各项配套措施，为公证事业的发展奠定基础
在目标确定、配套措施逐步出台的情况下，全力抓好这些措施的落实和完善工作正在逐步上升成为当前与改制并重的工作。各级司法行政机关要在支持改制同时，积极为改制公证处真正成为独立事业法人创造理想的条件。
，要处理好改制公证处人员安置和人事管理问题。对列入行政编制的现职公证人员实行去留自愿原则。不愿转入事业体制公证处的，应当参加当地政府机构改革,由主管司法行政机关按当地政府机构改革的有关政策办理，不能将这部分人拒之门外。对无人执业的公证处可予撤销或者在协商一致的基础上实行托管。
在人事管理上，主管司法行政机关要在做好从执业公证员中聘任公证处主任工作的同时，支持改制公证处按规定做好副主任、公证员和其他人员聘任、聘用工作，使其内部人力资源配置基本合理。
聘任公证处主任，可以采取直接聘任，也可以采取推选聘任的方式进行。但不得以上交司法行政机关钱、物的多少为标准来决定主任人选。
第二，要落实好改制公证处的经费管理和财税优惠政策。主管司法行政机关要和公证处一道积极协调各方，切实落实对改制公证处的财税优惠政策，使其享受到国家政策的好处，按规定积累起法人财产，完善硬件建设。也要支持公证处按照国家政策、规定，建立好处内激励机制，使公证人员感受到改革会给他们带来合理的、可预期的利益，奖优罚劣，唤起更高的热情和自信，积极投身公证改革与发展。
第三，司法行政机关要确保改制公证处的独立法人地位。独立的法人地位要求公证处实行主任负责制，拥有独立的法人财产，依法自主开展公证业务不受非法干预等。对此，主管司法行政机关必须使自己真正定位在行政主管机关的位置上，依法行政。要做到不再无偿调用公证处的钱、物，不再直接介入公证处的内部事务。
第四，改制公证处必须大力加强规范化、制度化建设。改制后，按照改革方案的规定，公证处将自主开展业务、独立承担法律责任、按市场规律和自律机制运行。这就意味着改制公证处，除了实现人事权、财产权的独立外，还要实现事权的独立，也就是公证业务活动和公证处内部自律性民主管理活动的独立。要行使好这些权利，公证处自身就必须建立一整套完整、科学的制度。其中包括民主管理、公证质量管理和同业行为规范等自律运行机制；按照规定足额缴付公证责任基金，认真履行作为行业成员的义务；建立符合兼顾国家、集体和个人三者利益原则的合理的分配机制；自觉接受司法行政机关和行业协会的指导和检查监督。
第五，根据形势发展，继续制订出台公证改革配套措施。根据司法部贯彻实施改革方案的若干意见，全国性的部里统一制订，地方性的地方制订，要成熟一个制订一个，不等不靠。
四、加强管理，提高素质，努力开创公证改革和公证事业发展的新局面
公证改革是全方位的、系统性的改革。公证机构改革只是其中一个方面。还有公证管理体制、队伍建设、工作方式方法等方面的改革。每个方面还包含各种问题点的改革;每一个问题点的改革涉及所在方面的改革，而每一个方面的改革则事关改革的全局。
，公证管理工作要适应形势的需要，通过改革，积极、有效地保障和推动公证事业在改革中发展。随着公证机构改革不断取得新的突破，加大管理力度，提高管理水平，建立和完善公证工作的“两结合”管理体制，已经是司法行政机关和公证行业协会当务之急。
公证改革与公证事业每前进一步，公证管理工作就要跟进一步。公证处实现独立后，公证工作必须防止管理的虚无、弱化，以及管理水平与要求不相适应问题的发生，要通过积极的管理，避免、制止和处罚损害当事人、社会和国家利益、损害公证行业整体利益的行为。形势要求公证管理工作必须适应社会大环境，推动公证事业的发展。这就对我们提出了更高的要求。下一步要重点抓好以下工作：
⒈不断推进公证管理体制的改革，尽快实现由单一的行政管理模式向行政管理与行业管理并举的模式转变。要在科学划分司法行政机关与行业协会职能的基础上，进一步强化行业协会的行业自律功能，充分调动、引导和运用广大会员的积极性和创造性；通过整合、优化行业内部的有效资源，及时适应社会和市场的变化，满足各种社会主体对公证法律服务的需要；通过对行政管理手段与行业协会管理手段的充分的、科学的运用，使公证事业在发展、完善、再发展、再完善的循环中实现不断向更高层次发展。
⒉司法行政机关在公证管理工作中担负着重要行政管理职责。要及时调整司法行政机关在公证工作管理中的定位，提高管理水平，成为公证行业真正的、合格的裁判员。要从宏观上把握公证工作的政策导向，通过制订和完善各项公证规章、规范性文件，参与有关公证的立法，为公证工作指明方向，创造良好的工作条件；通过对公证员考试、考核和任命，保证公证队伍的高素质和公证服务的高水平；通过公证处设立的审批和业务辖区的确定，保证公证处布局合理、公证服务有效、均衡。在这方面，省级司法行政机关要做好表率，从现在起不再审批、设立司法厅（局）直属的公证处；通过检查、监督和实施行政处罚，保证公证质量和公证处、公证人员执业行为的规范化，维护公证当事人的合法权益和国家、社会的利益；建立司法行政机关与行业协会间的沟通和协调机制，指导和监督行业协会的工作。
为履行好这些职责，广大公证管理人员一定要加强学习，了解公证，熟知公证；积极调研，提高对各种事务的综合分析、判断能力，提高管理水平和决策水平。
⒊公证行业协会要以全行业贯彻改革方案的要求为主线，着眼于基础性的、具体的事务，同时要注意加强自身建设。要制订行业规范，推动公证业务与理论的研究、完善和提高，对公证处、公证人员的违纪行为进行调查并实施行业惩戒，提高公证人员的业务素质和道德修养，广泛开展对外交流，及时总结国内外公证行业的经验，面向社会广泛宣传公证等，成为司法行政机关指导监督下的行业维护者与公证事业发展的助推器。为此，要努力加强行业协会建设，今后三年内，各省、自治区、直辖市的公证员协会应基本实现按行业组织的模式运作，与司法厅（局）的主管部门分离，逐步实现人事、财产、事务的独立，沿海发达城市的公证行业协会要在两年内实现独立，执业公证员在常务理事中的比例要逐步加大。
第二，加快公证队伍的法律职业化建设。公证队伍作为法律职业的重要组成部分，要对事实负责，对法律负责。要确保公证行为的真实性、合法性，公证员必须要成为具有优良道德品质的法律专家。
⒈要严把入门关。要成为一名执业公证员，一是必须要具有大学本科学历；二是必须要象法官、检察官、律师一样通过国家统一的司法考试；三是必须要经过严格的道德考核，道德品质优良；四是必须要经过一定时期的实习，经过实践证明德才兼备。
⒉全面提高现有公证员的专业素质。在国际上，公证人是非诉讼领域的法律专家，特别是不动产、公司、婚姻家庭等法律领域的专家。近年来，经过各方努力，公证队伍中具有大学本科以上学历的执业公证员已超过四分之一，大专学历的接近三分之二。但由于历史的、法律的、经济的、体制的、文化的诸方面原因，我们的公证队伍整体上与国外同行相比存在较大差距。在一些地方，公证处主任、副主任竟然不是公证员，而且根本不具备担任公证员的条件。今后，必须要严格按司法部规定的条件选任公证处主任。同时各地要落实各种渠道和措施，大力加强现有公证员的学历教育和专业素质、技能培训，全面提高现有执业公证员的文化素质、业务能力和道德修养，并要培养一批理论素养高、专业素质精的高层次人才。到2006年底，现年45岁以下的公证员一般都要达到本科学历。
⒊要加强公证队伍的职业道德建设。在贯彻落实《公证员职业道德基本准则》的过程中，各地要根据本地的实际情况，把对公证员职业道德的要求细化、量化，并根据公证实践的不断发展，进一步完善公证员职业道德规范。要把公证队伍切实建设成一支政治合格、道德高尚、纪律严明的法律职业队伍。
⒋要加强监督，加大对违法违规违纪公证处、公证人员的处罚工作力度。各地要根据本地情况，建立和完善公证质量评判制度和监管制度，对公证处和公证人员的监督要实现制度化、经常化，对有损于公证队伍整体形象和行业声誉的人员和机构，要严厉处罚。无论司法行政机关、公证行业协会，还是公证处、公证人员，都要为公证事业的前途和未来着想，始终坚持人民利益优先、社会效益优先，对国家、社会和当事人负责。
同志们，我们担负的任务是繁重而又艰巨的。公证工作改革已经有了前两年积累的经验。作为司法行政工作的重点，各级司法行政机关、行业协会和广大公证人员一定要在深刻领会改革方案的基础上，积极实践江泽民同志“三个代表”重要思想，贯彻落实“5·31讲话”精神，坚定信念 ，以勇于实践、求实创新的实干精神，积极投入到公证改革当中去，为实现公证工作改革与发展的新突破而努力奋斗！
谢谢大家。